Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 21 de la Ley 60 de 1968 "por la cual se establecen estímulos a la Industria del Turismo y se dictan otras disposiciones".
ESTIMULOS A LA INDUSTRIA DEL TURISMO
Exequible el literal c) del artículo 21 de la Ley 60 de 1968.
Corte Suprema de Justicia, - Sala Plena.-Bogotá, D. E., 24 de julio de 1979.
Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rubiano.
Aprobada por Acta número 23.
En ejercicio de derecho inherente a la ciudadanía, don Fernando Londoño Hoyos acusa el literal c) del artículo 21 de la Ley 60 de 1968 "por la cual se establecen estímulos a la Industria del Turismo y se dictan otras disposiciones".
Acto acusado:
Aun cuando la demanda solamente está enderezada contra el literal c), para mejor comprensión del problema se transcribe la totalidad del mencionado artículo 21:
"Artículo 21. Corresponde a la Corporación Nacional de Turismo de Colombia en relación con hoteles, restaurantes, bares, y similares, agencias de viajes, empresas transportadoras exclusivamente turísticas, y, en general, con todas aquellas entidades que presten servicios al turismo.
a) Clasificarlas para todos los efectos legales;
b) Otorgarles las respectivas licencias de funcionamiento;
c) Reglamentar su operación;
d) Vigilar su funcionamiento;
e) Señalar las tarifas de sus servicios, en coordinación con el Instituto Nacional del Transporte, cuando se trate de transporte exclusivamente turístico;
f) Aplicar las sanciones a que haya lugar por violación de las normas que regulen el ejercicio de su actividad y, en caso de multas, iniciar ante las autoridades competentes las respectivas sanciones (sic) por jurisdicción coactiva para el cobro de las mismas.
"Parágrafo. La Corporación podrá delegar las funciones previstas en los literales b) y d) en otros organismos oficiales del orden nacional, departamental o municipal".
Fundamentos de la acción
El actor encuentra que la disposición acusada infringe el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución que le asigna al Presidente de la República como Jefe del Estado y Suprema autoridad administrativa la facultad de "ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes". Y que esta facultad de reglamentar es constitucionalmente propia del Presidente, la que debe cumplir por medio de decretos firmados por el Ministro respectivo o por el Jefe de Departamento Administrativo correspondiente, y que tal función solo puede ser delegada en los Ministros, en los Jefes de Departamento Administrativo o en los Gobernadores de Departamento, en los términos del artículo 135 de la Carta.
Que "no puede remitirse a duda que la reglamentación de las actividades turísticas, lo mismo que la de cualquier otro comportamiento social afectado por las leyes de la República, sólo corresponde al Presidente, dentro de las funciones excluyentes de su competencia, que por ser de rango constitucional la ley en ningún caso pudiera variar. Luego la pretensión del ordinal c) del artículo 21 de la Ley 60 de 1968 es jurídicamente imposible, como respetuosamente vuelvo a solicitar a la honorable Corte que lo reconozca y declare, para que en el futuro los reglamentos de la actividad turística cobijada por las leyes, sean dictados, al igual que todos los que rigen en Colombia, por el Presidente de la República, como la Constitución lo manda".
Y, por último, como conclusión del libelo, agrega el querellante este nuevo argumento:
''Acaso no deba cerrar esta demanda sin considerar otra posibilidad quizá más descaminada que las anteriores. Sería ella la de que alguien considerase la reglamentación de que trata el ordinal c) del artículo 21 tantas veces citado, como una forma de la actividad interventora del Estado, que prevé y ordena el artículo 32 de la Constitución. En el caso bien improbable de que se entendiese intervenir donde la ley dice reglamentar, sería todavía más obvio que las normas pertinentes no podría dictarlas la Corporación Nacional de Turismo. Las normas jurídicas de intervención son jurídicamente superiores a los simples reglamentos y es por ello bien claro que las condiciones de su competencia son más rigurosas y estrictas. Así, que cuando se dijo para rechazar el poder reglamentario de la Corporación Nacional de Turismo, vale a fortiori al analizar la supuesta facultad que tuviese para desarrollar en normas generales el poder interventori del Estado".
Concepto del señor Procurador
Al descorrer el traslado que le fue surtido, el señor Procurador expresa en síntesis lo siguiente:
Que la disposición impugnada, no obstante el término "reglamentar" que emplea, no guarda relación con la potestad reglamentaria de la ley que por ministerio de la Constitución corresponde al Presidente de la República. Porque lo que se le atribuye a la Corporación Nacional de Turismo es de amplitud mucho menor, y de contenido muy preciso, como es simplemente regular la operación o funcionamiento de ciertas entidades o empresas vinculadas a la actividad turística, lo que puede y debe realizar sin relacionar sus actos o medidas con la misma Ley 60 de 1968, ni con otra alguna sobre la materia en forma que implique su reglamentación en el sentido que surge del artículo 120 ordinal 3.º de la Carta Política y que la doctrina y la jurisprudencia tienen minuciosamente analizado y expuesto in extenso. Esta potestad permanece intacta en el Presidente de la República quien la ejercerá en cualquier tiempo si encuentra materia reglamentable en los ordenamientos legales y si lo considera necesario o conveniente.
Y por último, el representante del Ministerio Público estima que la norma impugnada encuentra también fundamento en el numeral 10, artículo 76 de la Constitución, pues en tal sentido se limita a adicionar el estatuto de empresa industrial o comercial del Estado como es la Corporación Nacional de Turismo, estatuto dictado mediante el Decreto extraordinario número 2700 de 28 de octubre de 1968.
Consideraciones de la Corte
En verdad son dos los ataques -bien que el uno con carácter principalísimo y el otro meramente circunstancial-, que se le hacen al literal c) artículo 21 de la Ley 60 de 1968 como violatorios de preceptos constitucionales. El primero, arrebatarle al Ejecutivo función propia suya cual es la potestad reglamentaria (numeral 3° artículo 120) traspasándola a agentes del Gobierno (Corporación Nacional de Turismo) distinto de las taxativamente descritas en el artículo 135 (Ministros, Jefes de Departamento Administrativo y Gobernadores) Y el segundo habilitar a la Corporación Nacional de Turismo para realizar actos de intervencionismo de Estado en la Industria Turística (artículo 32).
1º La norma acusada no es ejercicio de la potestad reglamentaria:
La Corporación Nacional de Turismo fue creada por el Decreto-ley número 2700 de 1968, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias de que fue revestido por la Ley 65 de 1967.
Desde su nacimiento se la definió como empresa industrial y comercial del Estado, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente para el cumplimiento de las funciones que se le atribuyen, regida conforme a las reglas de derecho privado, vinculada al entonces Ministerio de Fomento (hoy de Desarrollo Económico) y con domicilio en la Capital de la República pero con dependencias en otros lugares, dentro o fuera del país (artículo 1°).
En el artículo 2.º se detallan y pormenorizan las principales funciones que la Corporación debe desarrollar en pro de sus objetivos fundamentales y además agrega en el literal j) que tendrá también las funciones que le señalen sus estatutos o que la ley o el Gobierno le encomienden dentro de sus objetivos generales.
En el artículo 3º se dispone que la Junta Directiva estará presidida por el Ministro de Fomento (hoy de Desarrollo Económico) o su delegado, y estará integrada además por el Jefe del Departamento Administrativo de Planeación o su delegado y tres miembros más nombrados por el Presidente de la República. Es decir, que el Jefe del Estado designa la totalidad de los miembros de dicha Junta Directiva.
Además, el Gerente de la Corporación Nacional de Turismo de Colombia es su representante legal y es funcionario de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República (artículo 6º).
Es de advertir, para el recto entendimiento de la norma acusada, que el Decreto-ley 2700 fue expedido el 28 de octubre de 1968, lo que significa que este ordenamiento ya se encontraba en vigencia cuando fue sancionada la Ley 60 del mismo año, hecho que tuvo ocurrencia el 26 de diciembre del año referido, casi dos meses después.
Las características esenciales descritas para la Corporación Nacional de Turismo por el Decreto 2700 de 1968 y por la Ley 60 del mismo año, fueron recogidas por los estatutos de la empresa adoptados por su Junta Directiva y aprobados, primero, por el Decreto 265 de 1968 y luego por el Decreto 3018 de 1977.
En cuanto a régimen de personal se prescribe en el artículo 36 del Decreto 3018 de 1977 que las personas que prestan sus servicios a la Corporación son trabajadores oficiales vinculados mediante contrato de trabajo, y que sólo el Gerente es empleado público.
Tanto en el artículo 21 del Decreto 2700 de 1968 como en el artículo 32 del Decreto 3018 de 1977, se dispone que los actos que la Corporación realice en desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, están sujetos a las reglas de derecho privado y a la jurisdicción ordinaria conforme con las normas de competencia sobre la materia, y que los que realice para el cumplimiento de las funciones administrativas son actos administrativos.
Y que contra los actos administrativos creadores de situaciones de carácter individual, para el agotamiento de la vía gubernativa, proceden los recursos de reposición y de apelación.
La necesidad esencial para la comunidad colombiana de regular industria como la turística de capital importancia en las relaciones actuales entre los pueblos, en el caso del turismo internacional, como también para vigorizar los lazos de unión y solidaridad entre los habitantes de un mismo país, en el caso del turismo interno, llevaron al Estado colombiano, después de variada y no siempre afortunada experiencia, a la creación de un ente público que en representación de aquel tuviere a su cargo primordialmente el desarrollo y supervigilancia de la actividad turística.
Se creó así la Corporación Nacional de Turismo, como empresa industrial y comercial del Estado y el mejor instrumento para el logro de su importantísimo objetivo. Que por tratarse de empresa industrial y comercial del Estado, aun cuando regida en principio por las normas del derecho privado, por excepción se regirá por las normas del derecho público cuando se trate del ejercicio de actividades administrativas que al Estado le competen. (Decreto-leyes números 1050 y 3130 de 1968).
A primera vista puede parecer aberrante que un ente o empresa estatal ejercite al mismo tiempo actividades públicas y actividades privadas.
Pero es lo cierto que en el derecho público moderno, al compás de las necesidades y al impulso de su acelerado dinamismo, van surgiendo entidades nuevas que pueden no corresponder de manera ortodoxa a los cánones clásicos. Son las llamadas entidades ''atípicas", porque participan simultáneamente de las características de entidad pública y de entidad privada, como acontece, por ejemplo, para no citar sino dos casos en nuestro ordenamiento positivo, el Banco de la República y el Banco Central Hipotecario. No se trata ciertamente de un hibridismo sino que como el derecho es la imagen de la vida ésta se ve expresada cada día en formas distintas que serán recogidas por nuevas estructuras jurídicas.
Basta leer con detenimiento toda la Ley 60 de 1968 sobre estímulos para la industria del turismo, y especialmente su artículo 21, del cual, se repite, apenas uno de sus seis (6) literales constituye la materia de la acusación, para percatarse de que el término reglamentar no tiene allí el significado o el sentido de ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye la Constitución Nacional al Presidente de la República.
En efecto:
Se le asignan a la Corporación Nacional de Turismo por ministerio de aquella Ley 60 de 1968, especialmente en su artículo 21 en relación con hoteles, restaurantes, bares, agencias de viajes, empresas transportadoras exclusivamente turísticas y entidades similares, además de la reglamentación de la operación de éstas, las siguientes funciones:
Clasificar dichas entidades para todos los efectos legales. Otorgarles la respectiva licencia de funcionamiento. Vigilar su funcionamiento. Señalar las tarifas de sus servicios. Y aplicarles las sanciones en que puedan incurrir en el ejercicio de sus actividades. Actividades estas cinco que no son materia de censura ya que la impugnación, como atrás se dijo, se limita exclusivamente a la tercera marcada con el literal c): la reglamentación de operaciones.
Aun cuando todas las facultades otorgadas por la ley en el artículo 21 de la Corporación son congruentas entre sí, la Corte se limita a resaltar la íntima conexión existente entre las facultades de vigilar el funcionamiento de las entidades turísticas y reglamentar sus operaciones. Ya que, según principio universal de hermenéutica las disposiciones de una ley como las cláusulas de un contrato han de ser interpretadas de manera, que haya entre ellas las debidas correspondencia y armonía. Porque razonablemente para una buena vigilancia de las actividades turísticas es indispensable una buena regulación o reglamentación de éstas. Fenómeno que por lo demás se ve todos los días en nuestra praxis administrativa cuando los jefes de las altas entidades gubernamentales dictan medidas tendientes a facilitar el control sobre las actividades u operaciones de las empresas o personas sometidas a su supervigilancia. Actividad que ejercita bien por medio de resoluciones o bien por medio de circulares u oficios que son en la actualidad uno de los grandes medios de comunicación interna entre superiores e inferiores de la administración y el público en general. Así acontece, por ejemplo, en la Dirección General de Aduanas, en la Dirección Nacional de Impuestos, en la Superintendencia de Sociedades, en la Superintendencia Bancaria, en la Superintendencia de Industria y Comercio, y se puede decir en líneas generales que en todos los repartimientos administrativos, tanto en las relaciones con los asociados como en las relaciones internas entre los funcionarios administrativos.
Pero esta reglamentación estrictísima o mínima no alcanza a invadir la esfera constitucional de la potestad del Presidente de la República porque en el caso de la Corporación Nacional de Turismo se trata o debe versar sobre cuestiones de menor importancia, de poca monta, de simples detalles atinentes a la operación cotidiana de hoteles, bares, restaurantes etc.
Puede no haber sido acertado, por suscitar confusionismo, el escogimiento que de la palabra o verbo reglamentar hizo el legislador de 1968 para describir la función de la Corporación Nacional de Turismo en relación con las empresas sometidas a su vigilancia. Pero además de que en derecho no existen palabras sacramentales, de otra parte acontece que los fenómenos jurídicos valen o significan por lo que son en sí mismo, intrínsecamente considerados y no por la denominación verbal que se les dé. Bien pudo el legislador haber escogido otro verbo más adecuado que el de reglamentar para expresar su intención al respecto: regular, determinar, fijar la operación turística, y entonces quizá la cuestión litigiosa habría desaparecido.
En todo caso la potestad reglamentaria permanece intacta en el Presidente de la República, quien la ejercerá en cualquier tiempo que encuentre materia reglamentable en los ordenamientos legales y si lo considera necesario o conveniente, tal como lo expresa el Procurador General de la Nación.
La reglamentación en sentido estrictísimo atribuida a la Corporación Nacional de Turismo, no la considera la Corte, por ende, lesiva de la Constitución por no constituir desmedro o arrebatamiento de la potestad reglamentaria constitucional del Presidente de la República. Sino atribución ordinaria en este tipo de supervigilancia que suelen ejercer las agencias administrativas en su dinámica cotidiana, al través especialmente de circulares o resoluciones en relación con las personas o actividades sujetas a sus respectivos controles.
Es claro en el terreno de la hipótesis, que en la utilización que la Corporación Nacional de Turismo haya hecho o haga en el futuro de la facultad atribuida por la norma acusada de reglamentar las operaciones turísticas, bien puede desbordarse y alcanzar a afectar la órbita de la potestad reglamentaria privativamente atribuida al Presidente de la República. Pero entonces como lo afirma el señor Procurador: "La propia Carta y la ley ofrecen los medios para hacer retirar del ordenamiento los actos que por ese aspecto resultaren viciados. Pero esa posibilidad no es suficiente para estimar inexequible la norma legal que confiere la atribución invocada".
Y 2º La norma acusada no es ley intervencionista.
La Corte considera que técnicamente por su contenido y por el proceso de su expedición no aparecen en la Ley 60 de 1968 las características de la ley interventora, quizá con la única excepción de la facultad atribuida a la Corporación Colombiana de Turismo de fijar las tarifas para la prestación de servicios por parte de las entidades turísticas.
A partir de la enmienda constitucional de 1936, que habilitó al Estado colombiano para realizar el intervencionismo en la actividad privada, las leyes que le han establecido son explícitas y no dan lugar a ninguna duda sobre el propósito intervencionista. Tales como la Ley 7ª de 1943, que dispuso la intervención del Estado para la fijación de los precios de los artículos y de los servicios de primera necesidad. Y especialmente la Ley 15 de 1959 sobre intervención en la industria del transporte, la cual en las partes pertinentes de su epígrafe y de su artículo 1.º, dice "Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte ...y "en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional, el Gobierno, en representación del Estado y por mandato de esta ley, intervendrá en la industria del transporte automotor, tanto urbano como en el servicio por carreteras, para la movilización de carga y pasajeros, con los siguientes objetivos "
No parece razonable, pues la existencia de ley interventora que ocultara o disfrazara sus auténticos propósitos y que de manera clandestina o subrepticia pretendiere establecer una determinada intervención.
Empero en el supuesto de que se llegase a calificar la Ley 60 de 1968, como ley intervencionista, por lo menos en lo que respecta al sector de ella aquí acusado, tampoco sería inconstitucional porque el artículo 32 de la Carta al establecer el intervencionismo de estado por mandato de la ley, le atribuye claramente al legislador la facultad de designar los organismos interventores. Porque entendiendo por estado la totalidad de los entes u organismos públicos, el legislador está facultado constitucionalmente para designar cuál o cuáles de aquellos han de realizar la intervención en el caso concreto de la actividad intervenida. Lo que habría acontecido en este caso con la Corporación Nacional de Turismo que es empresa industrial y comercial del Estado, como ya se ha visto, y apta por consiguiente para ser brazo o instrumento del Estado a este respecto.
Conclusiones:
Por estas razones la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de a Nación.
Resuelve:
Es exequible el literal c) del artículo 21 de la Ley 60 de 1968 "por la cual se establecen estímulos a la industria del turismo y se dictan otras disposiciones".
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José María Esguerra Samper
Presidente.
Jerónimo Argáez Casi ello, Miguel Lleras Pizarro, Dante Fiorillo Porras, Gustavo Gómez Velásquez, Héctor Gómez Uribe, Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Otálora, Luis Sarmiento Buitrago, Ricardo Uribe Holguín, Gonzalo Vargas Rubiano, Enrique Daza, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Juan Hernández Sáenz, Humberto Murcia Ballén, Luis Enrique Romero Soto, Luis Garlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, José María Velasco Guerrero.
Carlos Guillermo Rojas Vargas
Secretario General.