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2001598020020015980Corte Constitucional200Corte ConstitucionalCC-SENTENCIAC222199914/04/1999CC-SENTENCIA_C_222__1999_14/04/19991999Sentencia C-222/99 PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION -Competencia respecto a quienes desempeñen cargos de elección popular /CONCEJAL -Control disciplinario No cabe duda en el sentido de que, por su carácter de servidores públicos, la función de vigilancia de la Procuraduría se extiende a quienes desempeñan cargos de elección popular, entre los cuales se encuentran los miembros de las corporaciones administrativas de las entidades territoriales y, claro está, cobija a los diputados y concejales y a todos aquellos que laboran para las asambleas y concejos. Los concejales municipales, aun no siendo empleados públicos, sí son servidores del Estado y, en realidad, puesto que desempeñan funciones al servicio del mismo, son "funcionarios". Con este término se define en general a quien cumple una función y, en la materia de la que aquí se trata -la disciplinaria- comprende a quienes, por su vínculo laboral con el Estado y en razón de las responsabilidades que contraen (art. 123 C.P.), están sujetos a la vigilancia de la Procuraduría General de la Nación. CONCEJALES -Naturaleza Respecto de los concejales municipales, la Constitución consagra en forma enfática que "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos". No obstante, en el artículo 123 Ibídem sí se establece con claridad que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos. Y es que no es lo mismo pertenecer a este género (servidor público) -que abarca a todos los que mantienen un vínculo laboral con el Estado, bien desde el punto de vista legal y reglamentario o puramente contractual- que ser catalogado como empleado público, una especie de aquél, que se caracteriza por una relación legal y reglamentaria, de modo que el nexo con el Estado tiene lugar por nombramiento y posesión y no por contrato. Los empleados públicos son servidores públicos. Los concejales también, pero sin tener el carácter específico de empleados públicos, dado el origen de su vinculación, por elección popular, que difiere del de aquéllos. SERVIDORES PUBLICOS EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE -Alcance expresión La Constitución de 1991 ha utilizado la expresión genérica ya mencionada -servidores públicos- para resaltar que quienes pertenecen a esta categoría están al servicio del Estado y de la comunidad (art. 123 C.P.) y que no desempeñan los cargos o empleos -por importantes que ellos sean- en su propio beneficio e interés, sino en el colectivo, siendo por tanto depositarios de la confianza pública, que no pueden defraudar, respondiendo en consecuencia por sus acciones u omisiones. Pero con ello no se quiere decir que en la terminología legal esté proscrita la utilización del vocablo "funcionarios", como sinónimo de "servidores públicos", que es justamente lo que ocurre en este caso. Del hecho de que la Constitución Política manifieste en forma clara e inequívoca que los concejales municipales no son empleados públicos no se desprende que les pueda ser suprimido o ignorado su carácter de "funcionarios", término que utiliza la norma demandada en el entendido de que alude a "servidores públicos", de lo cual surge con meridiana claridad que están sujetos a la vigilancia del Ministerio Público, a cargo de la dependencia del mismo que la ley señale. PROCURADURIA PROVINCIAL -Competencia para conducir procesos displinarios contra concejales Las procuradurías provinciales tienen, pues, competencia para conducir los procesos disciplinarios que hayan de seguirse contra los concejales, y ello no se opone a la Carta Política sino que la desarrolla. Además, existe concordancia entre esta regla y la consagrada en el literal g) del artículo 68 de la misma Ley 201 de 1995, que atribuye, en cuanto a los concejales, una competencia supletiva o residual a la que se ha asignado para las departamentales. En relación con los concejales, sólo actúa la Procuraduría Departamental a falta de las distritales, metropolitanas o provinciales. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION -Asignación de funciones a dependencias Carecen de fundamento las acusaciones de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1995, que será declarado exequible por la Sala Plena, toda vez que corresponde simplemente al ejercicio de una competencia legislativa referente a la asignación de unas determinadas atribuciones en cabeza de dependencias integrantes del Ministerio Público, específicamente de la Procuraduría General de la Nación. Según el artículo 279 de la Constitución, es la ley la encargada de determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento de dicho organismo y puede, por tanto, distribuir, entre sus dependencias, oficinas y niveles, las competencias específicas para el ejercicio de las delicadas funciones que le corresponden, mientras no hayan sido reservadas directamente de manera expresa por la Carta Política al propio Procurador General de la Nación. Referencia: Expediente D-2197
Maria Cristina Riveros Ruiz | Yolanda Obando MontesCONSTITUCIONALIDADJosé Gregorio Hernández GalindoDemanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 71, literal e), de la Ley 201 de 1995D2197Identificadores20020015981Identificadores29474true20015981Versión original

Fecha Providencia

14/04/1999

Magistrado ponente:  José Gregorio Hernández Galindo

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 71, literal e), de la Ley 201 de 1995


Sentencia C-222/99

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Competencia respecto a quienes desempeñen cargos de elección popular/CONCEJAL-Control disciplinario

No cabe duda en el sentido de que, por su carácter de servidores públicos, la función de vigilancia de la Procuraduría se extiende a quienes desempeñan cargos de elección popular, entre los cuales se encuentran los miembros de las corporaciones administrativas de las entidades territoriales y, claro está, cobija a los diputados y concejales y a todos aquellos que laboran para las asambleas y concejos. Los concejales municipales, aun no siendo empleados públicos, sí son servidores del Estado y, en realidad, puesto que desempeñan funciones al servicio del mismo, son "funcionarios". Con este término se define en general a quien cumple una función y, en la materia de la que aquí se trata -la disciplinaria- comprende a quienes, por su vínculo laboral con el Estado y en razón de las responsabilidades que contraen (art. 123 C.P.), están sujetos a la vigilancia de la Procuraduría General de la Nación.

CONCEJALES-Naturaleza

Respecto de los concejales municipales, la Constitución consagra en forma enfática que "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos". No obstante, en el artículo 123 Ibídem sí se establece con claridad que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos. Y es que no es lo mismo pertenecer a este género (servidor público) -que abarca a todos los que mantienen un vínculo laboral con el Estado, bien desde el punto de vista legal y reglamentario o puramente contractual- que ser catalogado como empleado público, una especie de aquél, que se caracteriza por una relación legal y reglamentaria, de modo que el nexo con el Estado tiene lugar por nombramiento y posesión y no por contrato. Los empleados públicos son servidores públicos. Los concejales también, pero sin tener el carácter específico de empleados públicos, dado el origen de su vinculación, por elección popular, que difiere del de aquéllos.

SERVIDORES PUBLICOS EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Alcance expresión

La Constitución de 1991 ha utilizado la expresión genérica ya mencionada -servidores públicos- para resaltar que quienes pertenecen a esta categoría están al servicio del Estado y de la comunidad (art. 123 C.P.) y que no desempeñan los cargos o empleos -por importantes que ellos sean- en su propio beneficio e interés, sino en el colectivo, siendo por tanto depositarios de la confianza pública, que no pueden defraudar, respondiendo en consecuencia por sus acciones u omisiones. Pero con ello no se quiere decir que en la terminología legal esté proscrita la utilización del vocablo "funcionarios", como sinónimo de "servidores públicos", que es justamente lo que ocurre en este caso. Del hecho de que la Constitución Política manifieste en forma clara e inequívoca que los concejales municipales no son empleados públicos no se desprende que les pueda ser suprimido o ignorado su carácter de "funcionarios", término que utiliza la norma demandada en el entendido de que alude a "servidores públicos", de lo cual surge con meridiana claridad que están sujetos a la vigilancia del Ministerio Público, a cargo de la dependencia del mismo que la ley señale.

PROCURADURIA PROVINCIAL-Competencia para conducir procesos displinarios contra concejales

Las procuradurías provinciales tienen, pues, competencia para conducir los procesos disciplinarios que hayan de seguirse contra los concejales, y ello no se opone a la Carta Política sino que la desarrolla. Además, existe concordancia entre esta regla y la consagrada en el literal g) del artículo 68 de la misma Ley 201 de 1995, que atribuye, en cuanto a los concejales, una competencia supletiva o residual a la que se ha asignado para las departamentales. En relación con los concejales, sólo actúa la Procuraduría Departamental a falta de las distritales, metropolitanas o provinciales.

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Asignación de funciones a dependencias

Carecen de fundamento las acusaciones de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1995, que será declarado exequible por la Sala Plena, toda vez que corresponde simplemente al ejercicio de una competencia legislativa referente a la asignación de unas determinadas atribuciones en cabeza de dependencias integrantes del Ministerio Público, específicamente de la Procuraduría General de la Nación. Según el artículo 279 de la Constitución, es la ley la encargada de determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento de dicho organismo y puede, por tanto, distribuir, entre sus dependencias, oficinas y niveles, las competencias específicas para el ejercicio de las delicadas funciones que le corresponden, mientras no hayan sido reservadas directamente de manera expresa por la Carta Política al propio Procurador General de la Nación.

Referencia: Expediente D-2197

Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 71, literal e), de la Ley 201 de 1995

Actores: Maria Cristina Riveros Ruiz y Yolanda Obando Montes

Magistrado Ponente:

Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999).

I. ANTECEDENTES

Las ciudadanas MARIA CRISTINA RIVEROS RUIZ y YOLANDA OBANDO MONTES, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, han presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión "funcionarios", contenida en el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1995.

Cumplidos como están los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver.

II. TEXTO

A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:

"LEY 201 DE 1995

(Julio 28)

Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 71.- Funciones. Las procuradurías provinciales tendrán las siguientes funciones:

(...)

e) Conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios del orden municipal de su comprensión territorial excepto los alcaldes y personeros y contra quienes sin tener el carácter de servidores públicos ejerzan funciones públicas transitorias del orden municipal".

III. LA DEMANDA

Consideran las impugnantes que la disposición parcialmente acusada vulnera los artículos 13 y 123 de la Constitución Política.

Manifiestan que tanto la Ley 200 como la 201, ambas de 1995, respecto de las competencias en materia disciplinaria, señalan al sujeto pasivo en forma general como servidor público y excepcionalmente de acuerdo con la denominación del cargo que desempeñan.

La disposición acusada establece, según ellas, lo contrario. Afirman que, al efectuar una interpretación armónica entre los ordenamientos relativos a la materia, se concluye que tal norma se destina a los servidores públicos del orden municipal, definidos por el artículo 123 de la Constitución Política, "pues el concepto funcionario se asimila únicamente al empleado público, es decir quien tiene una vinculación laboral con el Estado, sino a quien ejerce una función pública".

De la expresión acusada se deduce, al tenor de la demanda, que, respecto de quienes ejercen las funciones contempladas en la norma dentro del territorio municipal, existe la competencia exclusiva en cabeza de las procuradurías provinciales.

Finalmente afirman que esta situación ocasiona una discriminación y desigualdad frente a los concejales municipales, quienes, estando en igualdad de condiciones y en la misma comprensión territorial que los demás servidores públicos, no reciben el mismo trato en cuanto a la competencia disciplinaria.

IV. INTERVENCIONES

La ciudadana BLANCA ESPERANZA NIÑO IZQUIERDO, en su calidad de Directora General de Políticas Jurídicas y Desarrollo Legislativo del Ministerio de Justicia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte demandado.

Según la interviniente, las demandantes parten de un supuesto equivocado, al afirmar que el texto objeto de la acción viola el principio de igualdad, en la medida en que se considera discriminatorio que no se hubiese consagrado que las procuradurías provinciales son competentes para iniciar en primera instancia la investigación disciplinaria a los concejales municipales.

Observa que, de acuerdo con el literal g) del artículo 68 de la Ley 201 de 1995, corresponde a las procuradurías departamentales conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten, entre otros, contra los concejales municipales, contra los demás servidores públicos del orden municipal y contra quienes, sin tener el carácter de servidores públicos, ejerzan la función, sobre la base de que en el lugar no haya procuraduría distrital, metropolitana ni provincial.

Afirma que el artículo 71 de la misma ley establece las funciones que desempeñan las procuradurías provinciales.

Concluye su defensa señalando que existe una competencia definida por el Legislativo para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los concejales municipales y que las pertinentes disposiciones deben interpretarse armónicamente, ya que, en su sentir, en lo acusado no se configura ningún vicio de inconstitucionalidad.

El ciudadano CARLOS ALBERTO LOPEZ LASPRILLA, obrando a nombre del Ministerio del Interior, considera que los argumentos de la demanda son insuficientes y están mal fundamentados.

Estima que el problema radica en una inadecuada interpretación de los artículos 68 y 71 de la Ley 201 de 1995.

Afirma que la expresión "funcionarios", contenida en el artículo 71 de la Ley 201 de 1995, en nada contradice el artículo 13 de la Constitución, ya que sí existe razón para que el legislador haya utilizado el término objeto de controversia. En su criterio, las procuradurías provinciales no conocen en primera instancia de los procesos contra los concejales municipales, pues dicha competencia -de acuerdo con el artículo 68, literal g), Ibídem-, corresponde a las procuradurías departamentales.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador General de la Nación halla exequible la expresión demandada.

Resalta que, según el artículo 124 de la Constitución Política, la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos, y que la propia Carta autoriza el ejercicio de la potestad disciplinaria como ejercicio del poder punitivo del Estado.

Dice que, de acuerdo con los artículos 121 y 122 de la Constitución, el Congreso de la República es la autoridad competente para señalar las funciones que corresponden a quienes ejercen funciones públicas y también para organizar administrativamente el Ministerio Público.

Manifiesta que en ejercicio de estas atribuciones, el legislador confió a las procuradurías provinciales la potestad de investigar disciplinariamente a los servidores públicos que actúen dentro de su jurisdicción.

En lo referente a los concejales municipales, afirma que, si bien es cierto no tienen la calidad de empleados públicos, ni tampoco son funcionarios públicos, sí ostentan el carácter de servidores públicos, por cuanto son miembros de corporaciones públicas, según lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución. Por lo tanto, son individuos que están sometidos disciplinariamente a las investigaciones que adelante la Procuraduría.

Finalmente, asegura que la disposición parcialmente impugnada no contraviene los artículos 13 y 123 de la Carta Política, toda vez que dentro del género "servidor público" están comprendidos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. En este orden de ideas, proclama que son "funcionarios públicos".

VI.CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

Esta Corte es competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada, según lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Carta Política.

2. Unidad de materia

La demanda recae sobre una sola palabra del precepto transcrito. Ella no tiene por sí misma un sentido jurídico susceptible de ser confrontado con la Constitución, y adicionalmente, si la Corte accediera a declarar su inexequibilidad, el contenido restante devendría en incomprensible.

Al respecto, debe reiterarse lo siguiente:

"Para que la Corte Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales.

Las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas ni en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace imposible que se lleve a cabo un juicio sobre la materia.

Es necesario que, por una parte, exista proposición jurídica integral en lo acusado y que, por otra, en el supuesto de su inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos.

En principio, el hecho de que el objeto de la decisión de la Corte esté compuesto sólo por palabras que de suyo nada expresan, mandan, prohiben ni permiten, debería conducir a la sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de aquélla.

Pero, en razón del carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse de tecnicismos y complejidades procesales con miras a la efectividad del derecho político del ciudadano (art. 40 C.P.), esta Corte prefiere interpretar la demanda, en búsqueda de su propósito, y estructurar, con base en él, y con apoyo en lo ya decidido en anteriores sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, la proposición jurídica completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual habrá de recaer el examen de constitucionalidad y el fallo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-565 del 7 de octubre de 1998. M.P.: Dr.José Gregorio Hernández Galindo).

"Ya ha avanzado la Corte en la doctrina según la cual, cuando los apartes demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal materia de análisis.

Eso implica que la Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos textos, desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-560 del 6 de noviembre de 1997. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

La Corte estima necesario integrar la proposición jurídica completa y, por tanto, ya que el asunto abordado por las demandantes es el relacionado con la competencia de las procuradurías provinciales, en lo cual reside la esencia del precepto, el fallo se referirá a todo el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1995.

3. Competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación

La Constitución Política consagra en su artículo 275 que el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público y señala en el 277 las funciones que a él corresponden. En el numeral 6 de este último precepto se establece que el mencionado funcionario, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá, entre otras, la función de:

(...)

"6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (subraya la Corte); ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a ley".

Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República.

El criterio que la Constitución acoge para atribuir tales funciones al Procurador y a sus agentes es de carácter material. Se refiere al contenido de la actividad de las personas. Se trata de vigilar el desempeño de la función pública, independientemente de la calidad del sujeto que la ejerza, lo que permite afirmar que el radio de las competencias constitucionales de la Procuraduría, con las excepciones que la propia Carta Política contempla, es de una amplitud proporcional al del ejercicio de la función pública, considerada desde el punto de vista sustancial y no desde el subjetivo. Por tanto, abarca tanto a quienes tengan la calidad de servidores públicos como a los particulares que, sin serlo, cumplan funciones públicas.

Ya lo había expresado esta Corte:

"Ahora bien, siendo indudable que todo servidor público, por el hecho de serlo, queda sometido automáticamente a un régimen disciplinario, según los términos previstos por la Constitución y por la ley, el fundamento de su aplicación es subjetivo, pues tiene lugar con motivo y a partir de la investidura correspondiente radicada en el sujeto, en cuanto es titular genérico de las funciones públicas que su cargo implica, con total independencia de si las ha ejercido o no.

A la inversa, el particular, quien precisamente no se encuentra en la condición del servidor público, toda vez que no ha establecido un vínculo de dependencia o subordinación frente al Estado -en cualquiera de los cargos, organismos, entidades o corporaciones que hacen parte de su estructura-, ni percibe de él asignación o salario, está en principio exento del régimen disciplinario estatal y su responsabilidad ante las autoridades únicamente puede surgir de las transgresiones en que incurra en relación con los preceptos constitucionales y legales, tal como lo pregona el artículo 6º de la Carta Política.

Sinembargo, de nuestro sistema jurídico ha desaparecido hace mucho tiempo la separación absoluta y extrema entre las órbitas pública y privada en lo relacionado con las actividades que tienen por objeto la realización de los fines perseguidos por la sociedad y la satisfacción efectiva de sus necesidades.

La distinción subsiste, como corresponde al Estado de Derecho, pero la complejidad de las relaciones que deben establecerse en el seno de la colectividad y el necesario acomodamiento de las instituciones a las exigencias reales impuestas por la convivencia, han dejado atrás los moldes formalistas y los criterios herméticos, para dar paso a la concepción material de la cosa pública, a la creciente participación de todos en las decisiones que los afectan y al cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, con miras al servicio efectivo de la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo 2º C.P.).

De allí resulta que, sin desconocer la libertad de las personas en su iniciativa y en sus actividades económicas y laborales, la Constitución haya previsto formas de vinculación de los particulares a la gestión de intereses y asuntos públicos sin que en virtud de ella pierdan su condición privada.

Así lo contemplan, entre otras normas, los artículos 2, 116, 123, 131, 221 (1º del Acto Legislativo No. 2 de 1995), 246, 267, 277-9, 318, 340 (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-015 del 23 de enero de 1996) y 365 de la Constitución, que autorizan el ejercicio de funciones públicas por personas particulares, en ciertas situaciones y previos determinados requisitos que la propia Carta o las leyes establecen, o que les permiten participar en actividades de gestión de esa misma índole.

Desde luego, tal ejercicio de funciones públicas no puede estar despojado de los necesarios controles ni hallarse exento de las responsabilidades que en sí mismo implica.

En los señalados eventos, el fundamento de la responsabilidad del particular es material y la aplicación del régimen disciplinario objetiva, ya que ni una ni otra atienden al estado o condición de quien actúa sino a la función pública que le ha sido encomendada y al interés, también público, que a ella es inherente.

Cambia así sustancialmente la lectura del artículo 6º de la Constitución Política, que ya no admite una interpretación literal sino sistemática: a la luz del conjunto de principios y preceptos constitucionales, el particular que se halla en cualquiera de las situaciones en las que el orden jurídico lo faculta para cumplir papeles que en principio corresponderían a organismos y funcionarios estatales, no puede ser mirado de modo absoluto bajo la óptica de una responsabilidad igual a la de los demás particulares, circunscrita apenas a su condición privada, ya que por razón de la tarea que efectivamente desarrolla, en la medida de ésta y en cuanto toca con el interés colectivo, es públicamente responsable por su actividad, sin que llegue por eso a convertirse -se repite- en servidor del Estado desde el punto de vista subjetivo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-286 del 27 de junio de 1996. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

No cabe duda en el sentido de que, por su carácter de servidores públicos, la función de vigilancia de la Procuraduría se extiende a quienes desempeñan cargos de elección popular, entre los cuales se encuentran los miembros de las corporaciones administrativas de las entidades territoriales y, claro está, cobija a los diputados y concejales y a todos aquellos que laboran para las asambleas y concejos.

La norma del artículo 71, literal e), de la Ley 201 de 1995, que se acusa por violación de los artículos 13 y 123 de la Carta, se refiere a los procesos disciplinarios que adelanten las procuradurías provinciales contra los "funcionarios" del orden municipal de su comprensión territorial, con excepción de los alcaldes y personeros, y contra quienes, sin tener el carácter de servidores públicos, ejerzan funciones públicas transitorias del orden municipal.

El cargo de las demandantes se dirige a atacar la palabra "funcionarios", por considerar que con ella se excluye a los concejales municipales, discriminándolos respecto de los demás servidores públicos municipales.

Se hace necesario entonces precisar el alcance del aludido término, en el contexto de la disposición legal, con el fin de determinar si efectivamente los concejales municipales están excluidos del ámbito de competencia específica que allí se estatuye para la Procuraduría.

El análisis de la norma impugnada implica la consideración de su contenido frente al artículo 123 de la Constitución Política, a cuyo tenor "son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".

Respecto de los concejales municipales, la Constitución consagra en forma enfática (art. 312 C.P.) que "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos". No obstante, en el artículo 123 Ibídem sí se establece con claridad que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos. Y es que no es lo mismo pertenecer a este género (servidor público) -que abarca a todos los que mantienen un vínculo laboral con el Estado, bien desde el punto de vista legal y reglamentario o puramente contractual- que ser catalogado como empleado público, una especie de aquél, que se caracteriza por una relación legal y reglamentaria, de modo que el nexo con el Estado tiene lugar por nombramiento y posesión y no por contrato. Los empleados públicos son servidores públicos. Los concejales también, pero sin tener el carácter específico de empleados públicos, dado el origen de su vinculación, por elección popular, que difiere del de aquéllos.

Esto significa que los concejales municipales, aun no siendo empleados públicos, sí son servidores del Estado y, en realidad, puesto que desempeñan funciones al servicio del mismo, son "funcionarios". Con este término se define en general a quien cumple una función y, en la materia de la que aquí se trata -la disciplinaria- comprende a quienes, por su vínculo laboral con el Estado y en razón de las responsabilidades que contraen (art. 123 C.P.), están sujetos a la vigilancia de la Procuraduría General de la Nación.

La Constitución de 1991 ha utilizado la expresión genérica ya mencionada -servidores públicos- para resaltar que quienes pertenecen a esta categoría están al servicio del Estado y de la comunidad (art. 123 C.P.) y que no desempeñan los cargos o empleos -por importantes que ellos sean- en su propio beneficio e interés, sino en el colectivo, siendo por tanto depositarios de la confianza pública, que no pueden defraudar, respondiendo en consecuencia por sus acciones u omisiones (art. 6 C.P.).

Pero con ello no se quiere decir que en la terminología legal esté proscrita la utilización del vocablo "funcionarios", como sinónimo de "servidores públicos", que es justamente lo que ocurre en este caso.

Ahora bien, del hecho de que la Constitución Política manifieste en forma clara e inequívoca que los concejales municipales no son empleados públicos no se desprende que les pueda ser suprimido o ignorado su carácter de "funcionarios", término que utiliza la norma demandada en el entendido de que alude a "servidores públicos", de lo cual surge con meridiana claridad que están sujetos a la vigilancia del Ministerio Público, a cargo de la dependencia del mismo que la ley señale.

Las procuradurías provinciales tienen, pues, competencia para conducir los procesos disciplinarios que hayan de seguirse contra los concejales, y ello no se opone a la Carta Política sino que la desarrolla. Además, existe concordancia entre esta regla y la consagrada en el literal g) del artículo 68 de la misma Ley 201 de 1995, que atribuye, en cuanto a los concejales, una competencia supletiva o residual a la que se ha asignado para las departamentales.

La disposición en comento dice:

"Artículo 68. Funciones. Las procuradurías departamentales tendrán las siguientes funciones:

(...)

g) Conocer en primera instancia de los procesos que se adelanten contra los directores o gerentes de entidades u organismos descentralizados del orden municipal y los miembros de sus juntas directivas cualquiera que sea el nivel de la administración al que pertenezcan, contra concejales municipales, contra personeros, contra los demás servidores públicos del orden municipal y contra quienes sin tener el carácter de servidores públicos ejerzan la función pública donde no haya Procuraduría distrital, metropolitana o provincial". (Se subraya).

Como se observa, en relación con los concejales, sólo actúa la Procuraduría Departamental a falta de las distritales, metropolitanas o provinciales.

Carecen de fundamento las acusaciones de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1995, que será declarado exequible por la Sala Plena, toda vez que corresponde simplemente al ejercicio de una competencia legislativa referente a la asignación de unas determinadas atribuciones en cabeza de dependencias integrantes del Ministerio Público, específicamente de la Procuraduría General de la Nación.

No se olvide que, según el artículo 279 de la Constitución, es la ley la encargada de determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento de dicho organismo y puede, por tanto, distribuir, entre sus dependencias, oficinas y niveles, las competencias específicas para el ejercicio de las delicadas funciones que le corresponden, mientras no hayan sido reservadas directamente de manera expresa por la Carta Política al propio Procurador General de la Nación.

Por otra parte, no se advierte discriminación alguna en relación con los demás servidores públicos municipales. Todos, al fin y al cabo, están sujetos a la vigilancia del Ministerio Público aunque la ley -como le corresponde hacerlo- establezca en el interior del mismo las competencias necesarias, con miras a distribuir territorial y funcionalmente el trabajo del órgano de control.

DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el literal e) del artículo 71 de la Ley 201 de 1.995.


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Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado Magistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ

Magistrado Magistrado

MARTHA SACHICA DE MONCALEANO VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrada Magistrado

PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ

Secretario General